1. ИДЕОЛОГИЯ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД

(Аналитик Алтайцев А.М.)

1.1. Общая характеристика проблемы
1.1.1. Изменения системы образования, необходимые в новых социально-экономических условиях

1.2. Переориентация образования на рыночную экономику и открытое общество
1.2.1. Стратегические направления деятельности государства в вопросе переориентации образования в соответствии с требованиями рыночной экономики и открытого общества

1.3. О деятельности государства в вопросе обеспечения равных возможностей в сфере образования

1.4. О финансировании образования с целью обеспечения стабильного, качественного и справедливого предоставления образовательных услуг
1.4.1. Возможные пути приведения системы образования в соответствие с новыми условиями

1.5. Об эффективности использования ресурсов
1.5.1. О повышении эффективности системы образования

1.6. О принципах и практике государственного руководства и административного управления сектором образования, укреплении ответственности за предоставление образовательных услуг
1.6.1. Оптимизация выполнения функций и полномочий административного управления и критерии государственного управления образованием
1.6.2. О стратегической деятельности государства по управлению системой образования
1.6.3. Государственное управление высшим образованием как предоставление благоприятных условий и необходимых стимулов

1.7. Основные выводы

 

1.1. Общая характеристика проблемы

 

Состояние и развитие системы образования вообще и высшего (университетского) в частности в быстро изменяющейся социально-экономической жизни на постсоветском и мировом пространстве — принципиально важнейшая проблема белорусского общества. В этих условиях общая задача для системы образования состоит в изменении вектора развития от ее впечатляющих достижений в жестких условиях социалистической плановой экономики и закрытой политической системы к реформированию как процессу приведению в соответствие с реальным развитием рыночных механизмов и открытого гражданского общества.

Представленные материалы основаны на итогах документальной аналитической работы «Образование в странах с переходной экономикой: задачи развития» Всемирного (Международного) Банка реконструкции и развития [1]. В предисловии этого документа, предназначенного для руководителей государств (прежде всего — министров финансов и образования) подчеркивается: «Целью публикации является выявление проблем, стоящих перед системами образования в странах региона Европы и Центральной Азии (ЕЦА), и нахождение стратегических путей для их решения» [1, с. viii].

По существу, речь идет об одной из авторитетных позиций современной образовательной идеологии с целью проведения эффективной политики в области образования, представленной в приоритетных направлениях его реформирования, формулировании задач и путей их решения с непременным учетом социокультурных особенностей и потребностей как конкретного общества, так и каждого уровня его системы образования.

Особо следует заметить, что подобное реформирование должно носить взвешенный и постепенный характер при сохранении и развитии высокого качества всей системы образования. Именно поэтому предлагаемая аналитика, касающаяся идеологии образования, может быть прагматичной и интересной как «взгляд со стороны», как точка зрения устоявшихся традиций Западного видения места и роли образования в современном мире.

1.1.1. Изменения системы образования, необходимые в новых социально-экономических условиях

Прежде всего, — это решение задачи «формирования граждан, способных играть продуктивную роль в экономике и в обществе» в условиях неопределенности и постоянных изменений в экономической жизни общества, когда на первый план выходят стратегические умения и навыки:

— умение самостоятельно учиться;.

— умение решать задачи проблемного характера;

— умение проводить аналитическую оценку [1, с. 1].

Кроме этого, на первый план выходит производительность системы образования как соотношение конечных результатов (качественная образовательная подготовка) к затратам на их достижение [1, с. 2]. В этом плане существующая система образования должна серьезно переориентироваться на создание четких, прозрачных и достаточно эффективных механизмов учета и контроля за этим соотношением и оперативным информированием о его состоянии соответствующих управленческих и других заинтересованных общественных структур.

Среди фундаментальных недостатков систем образования стран ЕЦА, отмеченных Всемирным Банком выделим следующие:

1. «Соответствие системы образования социально-экономическому устройству общества. … Будучи хорошо приспособленным к условиям плановой экономики и авторитарной политической системы, образование в регионе ЕЦА не подходит для рыночной экономики и демократической (“открытой”) политической системы…

2. Соблюдение принципа справедливости в предоставлении образования. Образование — это важный механизм снижения и предотвращения бедности.

3. Финансирование образования. Странам региона ЕЦА необходимо привести финансирование своих образовательных систем в соответствие с бюджетными реалиями, не ставя под угрозу равный доступ и качество образования…

4. Эффективность системы образования» [1, с.3], понимаемая как эффективное использование материально-технических ресурсов, которая, по мнению ВБ, является низкой в странах ЕЦА.

5. «Государственное руководство и административное управление сектором образования, ответственность (учет и контроль) за предоставление образовательных услуг. В большинстве стран региона ЕЦА система образования не отвечает мировым стандартам эффективности и прозрачности в государственном руководстве и административном управлении, а также надлежащего учета и контроля за работой системы образования со стороны широкого круга заинтересованных сторон. Доминирующее положение в образовании по-прежнему занимает государство…» [1, с. 3].

Исходи из выше перечисленных недостатков, ВБ предлагает следующие возможные цели в развитии систем образования стран ЕЦА:

– «Переориентация образования на рыночную экономику и открытое общество.

– Обеспечение равных возможностей в получении образования как одно из средств борьбы с бедностью.

– Улучшение системы финансирования образования с целью обеспечения стабильного, качественного и справедливого предоставления образовательных услуг.

– Повышение эффективности в использовании имеющихся ресурсов.

– Пересмотр принципов и практики государственного руководства и административного управления сектором образования, повышение ответственности за предоставление образовательных услуг» [1, с. 8].

Именно характеристике предложенных целей развития образования в странах ЕЦА будет посвящен дальнейший аналитический текст.

1.2. Переориентация образования на рыночную экономику и открытое общество

 

Преобразование системы образования служит прежде всего задачам развития экономической жизни и задачам развития гражданского общества.

К задачам экономического развития, которые непосредственно влияют на образование относятся:

1). «Переход от плановой экономики к рыночной… когда знания, умения и навыки, необходимые работникам, определяются рыночными механизмами, а не планом, характер человеческого капитала… должен быть иным, поскольку одним из наиболее важных условий успеха становится умение реагировать на быстро меняющийся спрос на квалификацию» [1, с. 11-12].

2). «От протекционистской торговли, обусловленной политическими соображениями, к мировой торговле, опирающейся на конкурентоспособность … Интеграция в мировую экономику повышает стандарты качества товаров и услуг, которые должны соблюдать поставщики…

3). Переход от массового к гибкому производству товаров и услуг … способствует изменению характера потребительского спроса… Потребители на мировом рынке и, в растущей степени, потребители на внутренних рынках теперь ожидают получения большой, разнообразной и постоянно улучшающейся корзины товаров и услуг, оперативного выполнения заказов, высокого и устойчивого качества и низких цен» [1, с. 12-13], что принципиально возможно только при условии наличия и широкого использования современных информационных компьютерных технологий.

Для решения подобных экономических задач требуются высокообразованные люди с профессиональным умениями и навыками работы с информацией и эффективного решения проблемных задач. Сегодня во многих странах ЕЦА, наряду с отличной фундаментальной подготовкой, наличие таких специалистов явно отстает от потребностей изменяющихся экономических условий и требований.

К основным характеристикам “открытого общества” можно отнести:

1). «Наличие сильных гражданских институтов, привлекающих внутренних и внешних инвесторов», когда у граждан существуют не только реальные правовые механизмы требования «от государства проявления ответственности и прозрачности в его деятельности», но и четкое осознание ими «гражданская обязанности осуществлять эти права. У населения стран региона ЕЦА такое гражданское поведение развито довольно слабо» [1, с. 17-18].

2). «Соблюдение всеми социальными группами правил социального участия в обществе», что является «основой для формирования гражданского доверия. … Доверие повышает эффективность деловых операций. … Кроме того, соблюдаемые всеми общие правила социального общежития помогают людям воспринимать друг друга не как “представителей чужой культуры”, а как граждан одной и той же страны или членов одного и того же аналогичного сообщества» [1, с. 18].

Таким образом, результатами решения задач экономического развития и создания гражданского общества должны быть:

– «Широкие знания, обеспечивающие возможности приспособиться к изменениям, происходящим в обществе и экономике.

– Прочные базовые умения и навыки, способствующие дальнейшему обучению.

– Надлежащие познавательные умения и навыки (умение учиться, … организаторское мышление) и более усложненные навыки познавательного мышления (последовательность действий заранее полностью не определена, … не очевиден путь к решению проблемы; рассматриваемая проблема имеет не одно, а несколько решений и требует неоднозначных суждений и применения различных критериев, иногда противоречащих друг другу; определенная часть информации, необходимой для решения проблемы, отсутствует).

– Достаточный опыт в применении знаний и навыков для решения незнакомых проблем и задач.

– Умение и опыт делать выбор и осуществлять право голоса.

– Уважение к различиям, а также к общим правилам гражданского поведения, формирующим основы доверия и сотрудничества в обществе» [1, с. 20].

 

1.2.1 Стратегические направления деятельности государства в вопросе переориентации образования в соответствии с требованиями рыночной экономики и открытого общества

 

Речь идет, прежде всего, об изменениях в содержании обучения (учебная программа, учебный план) и в методах преподавания.

«Необходимо реорганизовать программы профессиональной подготовки на начальной, средней и высших уровнях профессионального образования, чтобы они отражали рыночный спрос. Для большинства стран региона это означает следующее:

Замена узкоспециализированного обучения … более широкой подготовкой, охватывающей целую группу профессий и предусматривающей расширение компоненты общеобразовательного обучения.

Предоставление специализированной профессиональной подготовки учащимся после завершения ими среднего образования» [1, с. 22].

Различия же между традиционными и новыми методами преподавания представлены Всемирным Банком в Таблице 1.

Таблица 1. Различия между традиционными и новыми методами преподавания и между традиционным и новым типом организации труда [1, с. 23].

Таким образом, новые задачи экономического и общественного развития требуют изменений и определенного комплекса действий, что демонстрируется в Таблице 2.

Таблица 2. Переориентация образования в соответствии с новыми задачами экономического и общественного развития [1, с 27].

 

1.3. О деятельности государства в вопросе обеспечения равных возможностей в сфере образования

 

«Рынки не способны самостоятельно решать вопросы отсутствия равных возможностей в образовании. Решение этих проблем является естественной ответственностью государственного сектора, и они должны быть включены в круг вопросов, выносимых на общественное обсуждение, а также должны учитываться при выработке государственной политики в образовании» [1, с.47].

Государственная политика равных возможностей в области образования начинается, прежде всего, с его финансирования, а также деятельностью государства в следующих направлениях:

«1). Реструктуризация старшей ступени среднего образования», т.е., среди прочих мер, разработка «более привлекательных программ среднего профессионального / технического образования, которые должны соответствовать изменившейся структуре спроса на рынках труда…

2) Ослабление барьеров между типами среднего образования, между средним и высшим образованием и между программами высшего образования», когда «задача современного образования видится в разносторонней подготовке личности и в специализации на более поздних этапах образования», где «разделение учащихся неизбежно», но более рационально и эффективно по сравнению с ранней специализацией, так как позволяет использовать следующие меры:

— «обеспечение прочных знаний и навыков проблемного мышления к моменту перехода учащихся с одной ступени (или с одного направления) образования на другую, что позволит им соответствовать новым требованиям;

— комбинированная регистрация — иными словами, разрешение учащимся одного типа образования посещать курсы другого направления;

— создание программ, дающих “второй шанс” и позволяющих учащимся приобрести знания, необходимые для перехода в новое направление образования. эти программы часто осуществляются в форме вечерних или заочных курсов при открытых университетах или двухгодичных колледжах» [1, с. 49-50].

«3) Создание дешевых альтернатив платным дошкольным учреждениям. Программы для детей раннего возраста представляют собой компенсаторскую стратегию, позволяющую детям из бедных семей получить подготовку к школе … за счет государственных средств…

4) Изучение межотраслевых стратегий с целью повышения качества образования в определенных районах, например, в сельской местности, или местах проживания конкретных групп населения…

5) Устранение деления в возможностях получения профессиональной подготовки по половой принадлежности…

6) Создание условий для переподготовки взрослого населения с целью приспособления к изменениям в структуре спроса на рабочую силу…

7) Разработка объективных вступительных экзаменов в высшие учебные заведения. Целью этого шага является уменьшение зависимости между поступлением в университет и возможностями родителей платить взятки преподавателям средних учебных заведений и университетских факультетов» [1, с. 50-52].

 

1.4. О финансировании образования с целью обеспечения стабильного, качественного и справедливого предоставления образовательных услуг

 

Проблемы финансирования является ключевыми для существования и развития систем образования в странах ЕЦА, и характеризуются двумя основными факторами:

во-первых, финансово-бюджетные трудности;

во-вторых, для разрешения этих трудностей зачастую используются способы, «ставящие под угрозу качество образования и принцип равных возможностей в его получении» [1, с. 54].

Мнение о том, что недостаточное финансирование является временным явлением, которое каким-то образом “само рассосется” — глубоко ошибочно, так как … «министерства образования в обозримом будущем будут по-прежнему сталкиваться со значительными бюджетными ограничениями в отношении затратных статей своего сектора» в основании которых лежат три основные причины:

«— сокращение финансирования образования, в связи с макроэкономическим спадом;

— проявление действительной стоимости энергии и других компонентов материально-технического обеспечения образования;

— унаследованная с прошлых времен практика неэффективного использования ресурсов системы образования» [1, с. 54].

Таким образом, очевидна необходимость приведения потребностей системы образования в соответствие с жесткими реалиями бюджетно-финансовой жизни общества, а эта проблема еще далеко не всеми осознается в полной мере. Так, до сих пор популярны временные меры, связанные с «приостановлением технического обслуживания зданий (что в будущем приведет к еще более быстрой декапитализации сектора), снижением уровня зарплат учителям по сравнению с зарплатой в других секторах и в некоторых странах накопление задолженностей по оплате электроэнергии и заработной плате учителей. В некоторых случаях децентрализация финансов осуществляется лишь для того, чтобы вывести финансовые проблемы за пределы юрисдикции центрального бюджета, а не потому, что эта мера оправдана с точки зрения государственного управления, обеспечения равных возможностей в доступе к образованию или повышения качества» [1, с. 57].

1.4.1. Возможные пути приведения системы образования в соответствие с новыми условиями

Бюджетная устойчивость системы образования может рассматриваться по трем основным параметрам:

— источники финансирования;

— механизмы распределения и использования ресурсов.

По мнению ВБ, значительная часть финансовых средств в странах ЕЦА должна формироваться из централизованного государственного источника в силу следующих причин.

«Во-первых, центральное правительство может получить больше средств, чем местные органы власти. Сбор национальных налогов , таких как налог на добавленную стоимость (НДС), личные подоходные налоги и налоги с предпринимателей, торговые налоги, может принести большие доходы…

Во-вторых, центральное правительство может осуществлять управление налогами при меньших административных издержках и с большим соблюдением законности, чем местные администрации … Например, в большинстве стран введение местного налога с продаж оказалось бы чрезвычайно большой нагрузкой для административных структур на местах

В-третьих, национальные налоги нейтральны с точки зрения территориального расположения. Налогообложение на местном уровне порождает деструктивную конкурентную борьбу между различными территориально-административным единицами посредством введения налоговых льгот или снижения налоговых ставок.

В-четвертых, легче обеспечить справедливое распределение расходов на образование, если доходы формируются в централизованном порядке, чем если они формируются на местном уровне, а затем перераспределяются с помощью какого-либо специализированного фонда… Для стран ЕЦА характерна одна общая черта — наличие больших территориальных различий в налоговой базе (личные подоходные налоги и налоги с предпринимателей, налоги с оборота и налоги на имущество), т.е., “горизонтальный бюджетно-финансовый дисбаланс”» [1, с. 59].

Кроме централизованных средств, выделяемых на образование, существуют возможности дополнительного финансирования из других источников, требующих взвешенного и осмотрительного подхода.

1. «Возможность формирования финансовых средств на образование за счет местных налогов ограничены» в силу ограниченности и слабости местной налоговой базы, что «может сказаться на возникновении значительных региональных различий в доступе населения к образованию … В то же самое время, использование некоторой части поступлений от местных налогов в общем финансировании образования может повысить чувство ответственности на местах за качество преподавания. К тому же, ограничение свободы более богатых районов в использовании их “собственных” средств на нужды образования является не только бесполезным занятием, но и не желательной мерой, поскольку государство не заинтересовано в … понижении уровня образования до уровня бедных районов» [1, с. 62-63].

2. «Взвешенный подход к введению потребительской платы за образование. Потребительской платой считается сумма, вносимая пользователями за определенные образовательные услуги или их элементы (плата за дошкольное образование, оплата учебников, оплата за обучение и проживание в общежитии для студентов) …

Вместе с тем, чрезмерный уклон в сторону введения и использования потребительской платы в образовании сопряжен с двумя факторами риска. Во-первых, как показали международные исследования, введение потребительской платы за образование является препятствием в доступе в образованию детей и подростков из бедных семей … Во-вторых, вероятнее всего, что школы, обладающие наибольшими возможностями для получения дополнительных средств за счет введения платы за определенные образовательные услуги, расположены в богатых районах… В этом случае упор на потребительскую плату, как и на местные налоги, в финансировании образования приведет, скорее всего, к углублению территориального неравенства… [1, с. 64].

3. Недопущение практики взимания “неофициальной” платы (неофициальных поборов) или перевод их в сферу официально взимаемых платежей. Неофициальной платой считаются те виды платежей, которые не являются открытыми платежами и не относятся к тем видам платы за образование, которые устанавливаются государством… Поскольку эти платежи являются “скрытыми”, нет официальных оснований для … мер по предоставлению дотаций бедным семьям, которые не могут позволить себе такие расходы, и это может ограничить доступ к образованию для детей из таких семей. “Скрытые” платежи порождают коррупцию… [1, с. 67].

4. Предпринимательская деятельность [образовательных учреждений — А.А.] должна быть направлена на улучшение результатов образования… Предпринимательская деятельность связана с выгодами и рисками… Она не наносит ущерба качеству образования, если ее осуществление не отвлекает [руководство образовательного учреждения — А.А.] от процесса обучения, не сокращает количество учебных сооружений, предназначенных для учащихся, или каким либо иным путем не сказывается отрицательно на качестве образования» [1, с. 67-68].

По мнению ВБ, в основе оптимального распределения финансовых средств лежит формула «“деньги следуют за учащимся” (финансирование на основе спроса)», когда «объем финансирования зависит прежде всего от количества учащихся. Такую схему иногда определяют как “подушевое распределение средств” или “распределение средств на основе удельных издержек, или средних издержек”… Формула должна быть простой и прозрачной, включающей не более, а лучше менее, пяти, корректирующих факторов… Схема … особенно применима в сфере высшего образования» [1, с. 69].

Необходимо, прежде всего, учесть четыре взаимосвязанных между собой фактора:

– «круг получателей образовательных услуг;

– объемы и виды государственных услуг в сфере образования, подлежащих финансированию за счет государственных средств (т.н. “производственная линия” системы образования);

– структура вкладываемых в образование ресурсов;

– пути обеспечения эффективности использования вкладываемых в сферу образования ресурсов..».

«Каждая страна должна сделать для себя выбор: какие уровни и типы образования она более всего желает защитить (за счет государственного финансирования) и для каких категорий населения… Иными словами, при рассмотрении вопроса об образовательных услугах, финансируемых государством, необходимо учитывать возможные последствия принятых решений с точки зрения справедливости распределения возможностей в получении образования» [1, с. 74].

«Большинство международных экспертов в области образования согласны с тем, сто в первую очередь государственное финансирование должно быть предоставлено на обеспечение обязательного базового образования (с первого по восьмой или девятый класс), поскольку хорошее образование, полученное в этих классах, закладывает базу для дальнейшего обучения» [1, с. 75].

«Необходимость в государственной поддержке развития высококачественной системы дошкольных учреждений можно обеспечить только при условии, что есть веские доказательства того, что деятельность дошкольных учреждений оказывает существенное влияние на последующие результаты в учебе их воспитанников… Пока что имеющиеся свидетельства … говорят о том, что качественная подготовка детей в системе дошкольных учреждений дает преимущества их воспитанникам вначале обязательного базового образования, однако в последующих классах это преимущество перестает быть заметным» [1, с. 76].

Говоря о государственной поддержке профессионально-технического образования, следует учитывать два момента.

«Во-первых, ранняя специализация, особенно в рамках узких профессиональных направлений, не соответствует условиям выживания в динамичных рыночных условиях будущего…, в которых от работников требуются умения учиться и приспосабливаться к новым условиям.

Во-вторых, профессиональное образование в пересчете на одного учащегося обходится в два, а то и в четыре раза дороже, чет общее среднее образование…

Страны, которые еще не провели реформу профессионального образования, могут в долгосрочной перспективе сэкономить средства, заменив узко специализированные программы более широкой профессионально-технической подготовкой, и использовать эти средства на финансирование общеобразовательного обучения для большего числа учащихся на старшей ступени среднего образования в тех странах, где рост численности учащихся на этой ступени будет превышать общий демографический спад» [1, с. 76-77].

Постоянно растущие в странах ЕЦА государственные расходы на высшее образование могут привести к сокращению государственной финансовой поддержки других приоритетных уровней образования. Чтобы избежать подобной нежелательной ситуации, «страны ЕЦА могут снизить расходы в пересчете на одного студента и увеличить долю расходов, оплачиваемых самими студентами…. Задача заключается в том, чтобы повысить качество подготовки и увеличить количество выпускников высших учебных заведений, не допуская при этом того, чтобы затраты на высшее образование вытеснили затраты на финансирование других уровней образования» [1, с. 77].

 

1.5. Об эффективности использования ресурсов

 

Проблемы неэффективности использования ресурсов в системах образования стран ЕЦА «коренятся в системе стимулов, действовавших до перестроечного периода, когда зарплата, субсидии и цены определялись не рыночными механизмами, а плановыми органами. Отсутствовали механизмы для определения общих затрат и, соответственно, стимулы для их снижения. Нормативы бюджетного планирования для разных уровней образования. многие из которых были приняты в тридцатые годы, никогда не подвергались анализу на экономическую эффективность» [1, с. 84].

«В некоторых странах региона на одного учащегося в учреждениях базового и среднего образования тратиться, по меньшей мере, вдвое больше ресурсов, чем на Западе… Например, в Дании школы потребляют в год в среднем 100 квт-часов электроэнергии на один квадратный метр, а в Латвии — 285 квт-часов… В целом, по региону ЕЦА штаты учителей в два-три раза больше, чем на Западе» (из-за малочисленности классов, низкой преподавательской нагрузки, отсутствия смежной подготовки преподавателей-предметников) [1, с. 85].

При сохранении подобного затратного состояния систем образования в сочетании с демографической ситуацией, когда «с 1995 по 2020 г. прогнозируется снижение численности дошкольной возрастной группы (с 3 до 6 лет) в регионе приблизительно на 14%. Возрастная группа базового образования (с 7 до 14 лет), согласно ожиданиям, сократится на 25% за тот же период.

Таким образом, по меньшей мере, на ближайшее будущее и среднесрочную перспективу имеющиеся мощности систем образования в странах ЕЦА будут превышать численность детей, которые фактически должны через них проходить» [1, с. 88-89].

1.5.1. О повышении эффективности системы образования

Видение Всемирным Банком решения этой проблемы представлено в Таблице 2, где упор делается на указание возможных мер в сочетании с экономией затрат в системе образования.

Таблица 3. Повышение эффективности системы образования: основные стратегии, затраты, экономия и ограничивающие факторы [1, с. 101-103].

 

1.6. О принципах и практике государственного руководства и административного управления сектором образования, укреплении ответственности за предоставление образовательных услуг

 

«Поскольку государство осуществляет свои действия от имени граждан и налогоплательщиков, правомерна постановка вопросов о том, насколько полно оно представляет их интересы… “Идти в правильном направлении” означает поддерживать эффективность в распределении государственных средств,… например, между затратами на цели здравоохранения и затратами на цели образования, или затратами на начальное образование и затратами на высшее образованию Концептуально, эффективность в распределении средств аналогична внешней эффективности образования» [1, с. 106].

Таким образом, руководящая роль государства в области образования проявляется, прежде всего, в следующих взаимосвязанных между собой функциях:

– определение целей развития системы образования;

– организация средств и путей достижения этих целей;

– выработка четких механизмов учета и контроля (эффективности и ответственности) за оказываемые образовательные услуги

По утверждениям Всемирного Банка, осуществление этих функций государственными органами большинства стран ЕЦА оставляет желать лучшего. Всемирный Банк утверждает «необходимость радикального преобразования государственного и административного управления, а также создания современных систем учета и контроля для повышения ответственности и подотчетности сектора образования, особенно в странах бывшего СССР» [1, с. 107].

1.6.1. Оптимизация выполнения функций и полномочий административного управления и критерии государственного управления образованием

В основе оптимизации функционально-административного управления образованием лежат вопросы централизации и децентрализации финансирования (рассмотрены выше), эффективное распределение обязанностей и полномочий по принятию решений и др.

Эксперты Всемирного Банка предлагают вариант подобного распределения обязанностей и полномочий (см. Таблицу 4).

Таблица 4. Распределение обязанностей и полномочий в области управления образованием [1, с. 110].

 

Кроме представленного выше варианта оптимизации обязанностей и полномочий, важное место в эффективном управлении занимает «ответственность центрального уровня за распространение информации … с точки зрения учета и контроля за работой системы образования,… иными словами, общество не может контролировать систему образования, не имея надежной информации о ее работе… Имеющиеся статистические данные зачастую не доводятся до сведения общественности, особенно в странах бывшего СССР» [1, с. 112].

Среди других существенных недостатков современного состояния систем образования в странах ЕЦА Всемирный Банк называет нечеткое распределение полномочий в области принятия решений, когда доминирующей является иерархическая структура правил, приводящая к их плохому согласованию и различной интерпретации, а зачастую — к рассогласованию. Кроме того, возникает совершенно неоправданное дублирование полномочий различных уровней власти по отношению к одному и тому же уровню образовательной системы, что крайне отрицательно сказывается на функционировании и качестве всей системы.

Таким образом, ВБ делает вывод о недостаточной эффективности административного управления образованием во многих странах ЕЦА, предлагая ряд критериев надлежащего государственного управления (см. Таблицу 5).

Таблица 5. Критерии надлежащего государственного управления [1, с. 115].

1.6.2. О стратегической деятельности государства по управлению системой образования

По утверждению Всемирного Банка, для большинства стран ЕЦА характерны существенные недостатки в определении целей, задач, административном управлении, в системе учета и контроля в образовательной сфере. Именно эти недостатки должны быть устранены для эффективного государственно-административного управления системой образования.

Говоря о постановке целей в сфере образования, ВБ делает упор на ограниченное число целей «(не более пяти, а желательно, еще меньше), и они должны оставаться стабильными в течение достаточно длительного периода времени… Цели должны быть ориентированы на конечные результаты, а не на средства… Цели должны быть понятны и приняты как законные всеми, кто играет важную роль в их достижении… Это означает проведение широкомасштабного и всеобъемлющего обсуждения целей» для достижения консенсуса в области образовательной политики всеми заинтересованными сторонами [1, с. 124].

Следующий шаг — наличие «надежной информации об эффективности работы сектора образования» как «краеугольного камня постановки целей, повышении качества административного управления и контроля работы сектора» [1, с. 125]. Для этого следует:

— провести «детальный обзор сектора (аудит);»…

— осуществить «оценку потенциала государственного органа, занимающегося вопросами статистики образования, и обеспечение его дальнейшего укрепления»…;

— сделать анализ «сложившейся в стране практики в применении статистической информации в управлении сектором»…;

— «разработать и внедрить систему учета и контроля, основывающуюся на перечне определенных показателей работы сектора образования», выбор которых «должен опираться на результаты интенсивных консультаций с заинтересованными сторонами и с теми, кто отвечает за разработку политики образования, чтобы можно было определить, какая информация им нужна для оценки работы системы образования» [1, с. 125].

Важным моментом в повышении эффективности административного управления образованием является перераспределение функций между различными уровнями власти, включая и возможную реорганизацию министерства образования. В этом отношении необходим аудит каждого уровня в системе образования с целью проведения анализа того, кто принимает основные решения в управлении. Иными словами, необходимо выяснить:

– «Отсутствие каких либо функций

– Противоречия или отсутствие ясности в распределении полномочий между различными уровнями власти

– Дублирование ответственности за выполнение одной и той же функции двумя или несколькими уровнями власти при отсутствии установленных правил, определяющих область пересечения полномочий

– Несоответствие обязанностей и объема ресурсов, необходимого для их выполнения

– Ошибочное возложение функций на тот или иной уровень власти» [1, с. 126-127].

«Стратегия по перераспределению, возложению дополнительных полномочий, или отмене существующих, должна отражать результаты продуманного и подготовленного для каждой конкретной страны анализа в отношении того, кто из заинтересованных сторон выиграет, а кто проиграет в результате реформы административного управления. Некоторым участникам системы имеющиеся недостатки выгодны, другие же страдают от них. Учет политико-экономических аспектов реформирования административного управления образованием повысит шансы на успех реформы…

В случае необходимости и при наличии возможности, начинать реформирование следует сверху — с функциональной реорганизации министерства образования» [1, с. 127].

1.6.3. Государственное управление высшим образованием как предоставление благоприятных условий и необходимых стимулов

«По мере сокращения прямого участия государства в предоставлении услуг высшего образования, правительства все реже используют традиционную модель государственного контроля для реализации реформ. Вместо этого, они помогают в осуществлении преобразований, направляя и стимулируя вузы в рамках скоординированной системы мер политики, стимулирующего регулятивного режима и необходимых финансовых стимулов.

1). Для использования новых возможностей, создаваемых экономикой, основанной на знаниях, необходима стратегия поощрения инноваций и реформ, которая опиралась бы на скоординированную систему мер политики. И хотя нет стандартного решения, приемлемого для всех стран, общей предпосылкой является наличие четкой и хорошо продуманной концепции долгосрочного развития диверсифицированной и высоко интегрированной системы высшего профессионального образования.

2).Регулятивный режим должен помогать внедрению инноваций в государственных вузах и осуществлению частных инициатив в целях расширения доступа к качественному высшему образованию. Правила учреждения новых вузов, включая частные и виртуальные, должны ограничиваться только перечнем минимальных требований к качеству и не препятствовать появлению новых учебных заведений. Еще одним аспектом регулирования является разработка механизмов обеспечения качества (оценка, аккредитация, национальные экзамены, рейтинги и публикация информации), норм финансового контроля, обязательных для государственных вузов, и законодательства о правах интеллектуальной собственности.

3).Хотя в большинстве стран главным источником поддержки высшей школы по-прежнему является государственное финансирование, эти средства теперь поступают по другим каналам, а в дополнение к ним высшая школа получает все больше средств из негосударственных источников. Эти изменения обуславливают важную роль рыночных механизмов, в том числе и в государственном секторе высшего образования. В государственном секторе применяется новая стратегия финансирования, предусматривающая получение доходов от использования активов государственных вузов, а также дополнительное привлечение средств студентов и родителей и пожертвований третьих лиц. Кроме того, многие государства поощряют создание частных вузов в качестве эффективного средства снижения нагрузки на государственную казну и удовлетворения растущего спроса» [2, http://www.ntf.ru/rus/R_CKS_Obzor_final_rus.doc ].

1.7. Основные выводы

 

1). Роль образования существенно возрастает на фоне общей интеллектуализации социальной жизни, ориентации ведущих стран на наукоемкие виды деятельности и становления на Западе преимущественно "сервисных" экономических систем.

2). Образование входит в совокупность основных прав человека, дополняемых требованием открытости системы образования, что означает установку на сотрудничество, активность, максимально достижимые в разумных рамках, недирективность и неформальность взаимоотношений в системе "педагог-учащийся". Для содержания самих учебных курсов предпочтительными являются их гибкость, корректируемость, участие потребителя в формировании учебных программ.

3). Несмотря на общие проблемы состояния и развития систем образования в странах ЕЦА, ключевые моменты модернизации и реформирования базируются на доминировании местных условий над универсальными схемами, а также на приоритете здравой прагматики перед административной широкомасштабностью. Всякая стратегия образования должна учитывать, прежде всего, локальные факторы — культурные, социально-бытовые, технологические и т.п. В этих условиях выдержать какую-то заранее взятую линию образовательной динамики оказывается не только в полной мере невозможным, но и нежелательным.

Таким образом, современная идеология образования, лежащая в основании образовательной политики, является многокомпонентной (а не монолитной), ситуационно реалистичной (а не универсальной), реагирующей на педагогические инновации (а не консервативной).

Библиография используемой литературы

 

1. Образование в странах с переходной экономикой: задачи развития / Всемирный Банк Европа и Центральная Азия. Сектор социального развития — 2000.-1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, USA

2. Constructing Knowledge Societies: New Challenges for tertiary Education. The World Bank. Washington, DC. 2002. (Формирование общества, основанного на знаниях: Новые задачи высшей школы Доклад Всемирного Банка. Издательство «Весь Мир», 2003).

Назад